Intervention en séance publique du 18 janvier 2012 :
M. le président. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question du séjour des étudiants étrangers diplômés dans notre pays est un enjeu qui me préoccupe depuis longtemps. Je vous avais d’ailleurs interpellé, monsieur le ministre, en commission des affaires étrangères, sur la fameuse circulaire du 31 mai 2011.
Je note avec satisfaction de nombreux points positifs dans la circulaire du 12 janvier dernier, qui introduit plus de flexibilité et facilite l’obtention d’une autorisation de travail pour les étrangers ayant achevé avec succès leurs études en France.
Je salue aussi le fait que cette circulaire insiste sur l’indispensable prise en compte de la fréquentation d’un établissement français à l’étranger comme critère facilitant l’obtention du changement de statut.
Représentant les Français établis hors de France et ayant étudié et travaillé dans plusieurs pays étrangers, je crois être bien placée pour apprécier la grande fertilité des échanges internationaux d’étudiants et l’intérêt de faciliter une première expérience professionnelle à l’étranger, tant pour les étudiants, à titre individuel, que pour les pays d’envoi et d’accueil, et tant pour les universités que pour les entreprises.
Si je me refuse pourtant à voter cette proposition de résolution, c’est d’abord parce qu’elle prévoit de « favoriser l’emploi de ces mêmes étudiants étrangers » sur le territoire, ce qui ne me semble pas être un objectif valable en soi. J’étais voilà quelques jours à Dakar, et les autorités sénégalaises m’ont alertée sur le grave manque de médecins dans ce pays, alors même que de nombreux médecins sénégalais exercent en France. En 2006 déjà, le président Wade soulignait qu’il était inacceptable que le Sénégal finance des bourses à des étudiants pour étudier la médecine ou l’informatique pendant plusieurs années et que ceux-ci exercent ensuite à l’étranger. Il proposait alors que l’étudiant ait à rembourser cette forme de « pantouflage ». Mes chers collègues, il est de notre responsabilité de garder en tête ce handicap pour certains pays d’origine, même s’il faut bien sûr se garder de généraliser.
Un autre élément positif de la circulaire du 31 mai 2011, repris à l’identique par celle du 12 janvier 2012, est l’obligation que l’emploi proposé par l’entreprise soit en adéquation avec le parcours du jeune diplômé et que l’obtention du titre de séjour soit conditionnée par la réussite aux examens. Bien sûr, il faut conserver une certaine souplesse dans l’appréciation du lien entre le domaine étudié et l’emploi, mais cette mesure était indispensable pour limiter les abus, tant de la part des étudiants que de la part d’employeurs indélicats. D’ailleurs, de nombreux pays, dont les États-Unis, mettent déjà en œuvre de telles mesures.
En outre, s’il est légitime de permettre aux étudiants étrangers de bénéficier d’une première expérience professionnelle en France susceptible de renforcer les acquis de leur formation et de valoriser leur diplôme, cela ne doit pas déboucher automatiquement sur une installation permanente dans notre pays. Au-delà de cette première expérience professionnelle, il est normal que les salariés souhaitant rester en France passent par une procédure de visa classique.
Au Canada, pays réputé pour son ouverture aux étudiants étrangers, l’autorisation ne peut excéder la durée des études et ne dépasse jamais trois ans. Aux États-Unis, la limite est de un an, pouvant être prolongée d’un an et demi dans certaines filières. En Allemagne, un projet de loi vient de faire passer de 90 jours à un an la durée pendant laquelle les étrangers ont accès au marché du travail à l’issue de leur diplôme.
Je soutiens pleinement la volonté du Gouvernement de mieux encadrer le séjour des étudiants étrangers, mais j’estime indispensable et urgent que nous travaillions ensemble à améliorer l’interface entre ces étudiants et notre administration. Une augmentation du coût du titre de séjour n’est pas un handicap majeur en termes de compétitivité internationale, comme le prouve le succès des universités anglo-saxonnes souvent très onéreuses. Les étudiants à haut potentiel, cette future élite internationale, que les meilleurs établissements du monde se disputent âprement, sont prêts à investir dans des études en France ; d’ailleurs, pour les plus modestes d’entre eux, des bourses existent. Mais encore faut-il que la qualité de l’enseignement et de l’accueil soit au rendez-vous !
Ainsi est-il impératif de simplifier les procédures et d’éviter à ces étudiants de perdre un temps précieux dans d’interminables files d’attente. Nous voulons, nous devons attirer les meilleurs ; c’est la mission de CampusFrance. Mais la rapidité de l’exécution des formalités administratives et l’atmosphère dans laquelle celles-ci se déroulent sont des facteurs essentiels de succès dans un secteur stratégique et très concurrentiel. Les conséquences sont directes, non seulement sur l’attractivité de nos universités, mais aussi sur l’état d’esprit dans lequel, de retour dans leur pays, les anciens étudiants vont ou non devenir des relais de la France. Ne gâchons pas ces potentiels vecteurs d’influence en laissant s’installer le désarroi, la déception, voire la rancœur. La dématérialisation d’une partie des formalités permettrait des progrès certains sur ce plan.
Avec plus de 280 000 étudiants étrangers accueillis en 2010 notamment grâce au dynamisme de CampusFrance, la France reste la quatrième destination d’accueil de la mobilité étudiante internationale derrière trois pays anglo-saxons ; mais elle est désormais talonnée par l’Allemagne, qui, voilà quelques semaines, a justement présenté un projet de loi visant à simplifier l’accès à l’emploi pour les étrangers qualifiés.
En ces temps de développement du partenariat franco-allemand, mais aussi face à la nécessité absolue de renforcer notre image, notre attractivité et notre compétitivité, j’ai toute confiance en nos ministres Claude Guéant et Laurent Wauquiez pour poursuivre avec vigilance leur travail sur ce dossier stratégique, en l’envisageant dans toute sa complexité, de la question du titre de séjour à celle de l’accès au logement, sans oublier la simplification des procédures administratives et l’intérêt pour notre pays d’attirer les meilleurs. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
Réponse du Ministre :
M. Claude Guéant, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le débat qui nous réunit aujourd’hui constitue un bon exemple des progrès importants réalisés depuis cinq ans dans le fonctionnement de notre démocratie parlementaire. Il y a cinq ans, madame Khiari, vous n’auriez pas pu présenter cette proposition de résolution, tout simplement parce que la Constitution ne prévoyait pas la possibilité d’un tel débat.
En 2008, sur l’impulsion du Président de la République, une ambitieuse révision constitutionnelle a permis la mise en place des résolutions, prévues à l’article 34-1 de la Constitution. C’est cette réforme qui rend possible notre débat d’aujourd’hui.
Je suis, pour ma part, très heureux d’avoir l’occasion de présenter à la Haute Assemblée la position du Gouvernement sur la question de l’accès des étrangers récemment diplômés au marché du travail français, et de dissiper ainsi les malentendus qui ont pu naître récemment à ce sujet.
Pour que le débat soit parfaitement clair, il convient tout d’abord de rappeler qu’il concerne non pas les étudiants étrangers, contrairement à ce qu’indique le titre de la proposition de résolution, mais bien les ressortissants étrangers qui ont obtenu leur diplôme et donc achevé leurs études.
Quel est le sens de la politique du Gouvernement ?
Cette politique consiste à donner à notre pays toutes les chances de se développer, malgré la crise. Protéger l’emploi existant et redonner du travail aux chômeurs, français ou étrangers : tels sont nos objectifs. La limitation du flux de l’immigration professionnelle concourt donc à leur accomplissement.
Mais la politique du Gouvernement vise, dans le même temps, à donner à nos entreprises, surtout celles qui sont exposées à la concurrence internationale, des cadres performants, quelle que soit leur nationalité, dès lors qu’il existe un besoin avéré de cadres étrangers hautement qualifiés susceptibles d’apporter leur talent à notre pays, dans le respect de ses lois ; Mme Giudicelli a eu raison de le rappeler.
La France subissant une crise des plus graves, nous devons prendre en compte les réalités de notre marché du travail. Notre pays compte plus de 2,8 millions de demandeurs d’emploi et, vous le savez, ce nombre a malheureusement tendance à augmenter.
On ne peut pas non plus oublier que 24 % des étrangers non communautaires sont au chômage et que notre population active continuera d’augmenter durablement d’environ 110 000 personnes par an, selon l’INSEE.
Le défi qui nous est lancé est donc d’abord de réussir à former, valoriser et insérer sur le marché du travail la main d’œuvre déjà présente sur notre territoire. Notre devoir est de permettre aux demandeurs déjà présents en France, qu’ils soient français ou étrangers, de trouver un emploi.
La circulaire du 31 mai 2011, que Xavier Bertrand et moi-même avons signée conjointement, s’inscrit dans ce contexte. Elle traite, je le rappelle, de l’immigration professionnelle en général, que le Gouvernement entend réduire.
Cette circulaire, beaucoup la commentent, mais peu l’ont vraiment lue. À vrai dire, à entendre tout à l’heure certaine interventions, je me demandais si nous faisions référence au même document. Je remercie M. François-Noël Buffet d’avoir rétabli quelques vérités très simples à son sujet.
Ce texte se limite à rappeler le droit en vigueur. Il vise principalement à renforcer les contrôles administratifs dans le cadre de la procédure d’introduction des travailleurs étrangers. Je signale d’ailleurs que ces contrôles permettent aussi de mieux lutter contre les abus commis par certains employeurs peu scrupuleux.
Cette circulaire n’avait donc pas pour objet principal la situation des étrangers récemment diplômés. Elle n’aborde du reste ce sujet qu’à titre subsidiaire, pour rappeler et non pas pour réduire, j’insiste sur ce point, les droits ouverts par la loi au bénéfice des diplômés étrangers. Vous en conviendrez du reste aisément, mesdames, messieurs les sénateurs, une circulaire ne peut modifier la loi.
Elle rappelle ainsi l’existence de l’article L.311-11 du CESEDA, qui donne aux étrangers titulaires d’un diplôme de niveau au moins égal au master la possibilité d’obtenir une autorisation provisoire de séjour leur permettant de travailler, suivie d’un titre de séjour annuel leur permettant également de travailler.
Dans ce dispositif, cela est très clairement souligné dans la circulaire, la situation de l’emploi n’est pas opposable aux demandeurs.
Toutefois, des élus et des responsables universitaires m’ont signalé un certain nombre de cas de jeunes diplômés de haut niveau n’ayant pas obtenu le titre de séjour leur permettant de travailler dans notre pays. S’est alors créé un malentendu, qui n’a fait que s’amplifier au cours des semaines. II fallait y couper court, et c’est ce à quoi Laurent Wauquiez, Xavier Bertrand et moi-même nous sommes employés.
Quel est donc ce malentendu dans l’application des nouvelles instructions ?
Tout d’abord, cela a été souligné tout à l’heure, la France n’a jamais accueilli autant d’étudiants étrangers qu’aujourd’hui. Le Gouvernement entend conforter la tradition française d’accueil des étudiants étrangers, tradition qui bénéficie non seulement au rayonnement de notre culture, mais aussi à la compétitivité de nos entreprises. Cette politique d’accueil est du reste cohérente avec l’effort réalisé pour développer nos universités et renforcer leurs moyens et leur attractivité.
Je rappelle que le budget des universités a augmenté en moyenne de 23 % depuis 2007, voire, pour certaines d’entre elles, de 50 %.
En 2010 et en 2011, le nombre d’étudiants étrangers accueillis chaque année dans notre pays s’est maintenu autour de 60 000. Ils n’étaient que 50 000 en 2007 et 2008.
Monsieur Leconte, l’évaluation que vous faites de la situation est inexacte ; le flux d’accueil d’étudiants étrangers n’a jamais été aussi élevé qu’aujourd’hui.
Le Gouvernement mène une politique ambitieuse qui vise à attirer les meilleurs étudiants du monde, en privilégiant les niveaux master et doctorat et en favorisant ce qu’on appelle les « mobilités encadrées », c’est-à-dire les accords entre établissements d’enseignement supérieur dans les différents pays.
Autre malentendu : le nombre de changements de statut, c’est-à-dire le nombre des étudiants étrangers autorisés à basculer dans le régime de l’immigration professionnelle, a augmenté de 18 % en 2011 : 7 192 d’entre eux exactement ont obtenu un changement de statut contre 6 118 en 2010, ce qui, à l’évidence, montre que le Gouvernement applique la loi.
J’invite d’ailleurs la majorité sénatoriale à ne pas caricaturer la situation de la France. De ce point de vue, les comparaisons internationales sont riches d’enseignements.
Comme l’a rappelé Mme Garriaud-Maylam, et contrairement à ce qui est affirmé trop souvent avec légèreté, ni le Canada ni les États-Unis ne facilitent les changements de statut.
Aussi, monsieur Buffet, vous avez raison de dire que la majorité sénatoriale fait preuve d’une particulière mauvaise foi lorsqu’elle sous-entend que le Gouvernement aurait délibérément pris pour cible les étudiants étrangers pour faire baisser les chiffres de l’immigration.
Au contraire, les chiffres démontrent que c’est la politique inverse que nous mettons en œuvre. Les données que je viens de citer montrent bien que nous ne faisons aucune politique du chiffre.
Malgré cela, il ne faut pas se voiler la face : l’actualité des dernières semaines a montré que des difficultés subsistaient. C’est la raison pour laquelle, avec mes collègues Xavier Bertrand et Laurent Wauquiez, j’ai pris des dispositions spécifiques pour dissiper définitivement les malentendus.
Une circulaire complémentaire portant spécifiquement sur la situation des diplômés étrangers hautement qualifiés a été diffusée jeudi dernier auprès des préfets.
Cette instruction donne les orientations suivantes.
Il y a deux dispositifs susceptibles de régir la situation d’étrangers récemment diplômés : l’un qui permet d’éviter que l’on oppose la situation de l’emploi ; l’autre concerne ce qu’on appelle les changements de statut.
Les préfets sont d’abord invités à mettre en œuvre un dispositif dédié aux étudiants de niveau au moins égal au master : je veux parler de l’article L. 311–11 du CESEDA, que j’ai déjà évoqué, et dont l’effet est loin d’être marginal puisqu’il a concerné, en 2011, 15 000 personnes.
La nouvelle circulaire rappelle, conformément à la loi, qu’il s’agit d’un dispositif de plein droit lorsque les conditions légales sont remplies. Par exemple, le salaire ne peut être inférieur à 1,5 SMIC.
Les demandeurs qui le souhaitent pourront présenter une attestation de soutien établie conjointement, d’une part, par le directeur ou le président de l’établissement d’enseignement supérieur, d’autre part, par le chef d’entreprise. C’était une demande du président de la conférence des grandes écoles et du président de la conférence des présidents d’université et nous l’avons acceptée.
Du reste, madame Procaccia, il me semble que cette formule répond à la suggestion que vous avez faite, même si vous me permettrez d’ajouter qu’il est difficile de laisser au seul employeur le soin d’appliquer la loi.
J’ajoute que la France a conclu avec certains États des accords bilatéraux prévoyant des dispositifs parfois plus favorables que le droit commun. Bien sûr, les préfets appliqueront ces dispositifs spécifiques aux ressortissants des pays concernés.
J’en viens maintenant au second dispositif.
Pour les changements de statut de droit commun, les préfets sont invités à faire en sorte que la nécessaire maîtrise de l’immigration professionnelle ne se fasse au détriment ni de l’attractivité du système d’enseignement supérieur de notre pays ni des besoins de certaines de nos entreprises en compétences spécifiques de haut niveau. Nous devons donc nous assurer que leur introduction sur le marché du travail a un sens.
Ainsi, la nouvelle circulaire précise explicitement que la connaissance approfondie d’un pays, d’une civilisation ou d’une culture étrangère peut constituer une compétence spécifique recherchée, par exemple pour la conquête d’un nouveau marché. Cela sera pris en compte dans l’appréciation des demandes de changement de statut.
Ce sera notamment le cas lorsque l’entreprise qui souhaite procéder au recrutement dispose d’un établissement ou d’intérêts dans le pays d’origine du ressortissant étranger ; lorsque la formation de l’étudiant a été soutenue par l’entreprise qui souhaite procéder à son recrutement – la question des bourses d’étude a été évoquée tout à l’heure – ; lorsque le niveau des études suivies et les résultats obtenus attestent la réalité d’un parcours d’excellence ; lorsque le parcours de l’étudiant s’inscrit dans une mobilité encadrée par une convention entre un établissement universitaire du pays d’origine et un établissement français ; enfin, lorsque l’étudiant a effectué tout ou partie de ses études secondaires dans un établissement français à l’étranger, avant de poursuivre un cursus universitaire en France.
Ces différents critères permettront de guider l’administration dans l’examen individuel des dossiers. J’entends qu’on critique ces critères en tant qu’ils laisseraient la place à une forme d’arbitraire, mais le dispositif a toujours fonctionné sur le fondement d’un examen individuel des dossiers, qui, passé au filtre de critères objectifs, est justement une garantie contre des décisions aveugles.
Ces critères, si on lit bien la circulaire, ne sont pas limitatifs.
La nouvelle instruction envoyée jeudi dernier se veut donc un complément à la circulaire du 31 mai. Pour répondre à une question qui m’a été posée, j’indique que c’est cette dernière instruction qui s’applique désormais, et non plus la circulaire du 31 mai, qui, du reste, ne portait pas sur l’emploi des étrangers diplômés.
Préalablement, plusieurs cas individuels problématiques ayant donné lieu à une décision de rejet ont été réexaminés. Au total, 674 dossiers nous ont été soumis, et non 900, comme j’ai pu le lire. Parmi eux, 402 ont d’ores et déjà reçu une suite favorable.
Je veux répondre à une autre préoccupation exprimée au cours de ce débat : bien sûr, les nouvelles demandes de réexamen seront étudiées prioritairement. La nouvelle circulaire précise explicitement que l’exécution des mesures d’éloignement est évidemment suspendue pendant la durée du réexamen.
Cette circulaire complémentaire lève définitivement le malentendu. Son élaboration a donné lieu à des échanges fructueux avec le président de la conférence des grandes écoles, le président de la conférence des présidents d’université et le président de la conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs. Tous trois ont d’ailleurs mené une concertation avec les représentants des étudiants.
Si j’en juge par leurs réactions positives, je crois pouvoir dire que les trois présidents considèrent que toutes les difficultés ont été levées. Ainsi, Louis Vogel, président de la conférence des présidents d’université, a indiqué publiquement que « la nouvelle circulaire répond point par point à toutes les propositions présentées par les trois conférences ».
Je le répète, cette circulaire lève les malentendus, mais elle ne constitue en aucun cas un renoncement aux principes essentiels de la maîtrise de l’immigration. Le fait d’être autorisé à venir en France pour y faire des études ne donne pas un droit général et automatique à s’implanter durablement dans notre pays. Il existe à cet égard des textes spécifiques que j’ai rappelés tout à l’heure. Dans ce domaine, nous ne faisons qu’appliquer la loi.
Les services de l’État continueront, bien sûr, de vérifier que le recours à l’immigration professionnelle ne couvre pas des pratiques de « dumping social ». Le recrutement d’un ressortissant étranger ne peut pas et ne doit pas être un procédé visant à servir des salaires inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. Les conditions de rémunération continueront donc d’être examinées par l’administration, de même que celle-ci continuera de s’assurer que le droit du travail est respecté dans les entreprises.
Madame Benbassa, vous avez lu tout à l’heure le mail que vous avez reçu d’un employeur de Toulouse. Selon les éléments qui m’ont été transmis entre-temps, je puis vous indiquer qu’un refus a effectivement été opposé à cette personne, et ce pour deux raisons : d’une part, cette entreprise de transport ne respecte pas le droit du travail ; d’autre part, elle ne dispose plus de la licence lui permettant d’exercer son activité. (Rires sur les travées de l’UMP.)
De même, je précise que les grands principes qui gouvernent notre politique d’accueil des étudiants étrangers restent inchangés. La France souhaite accueillir les meilleurs étudiants pour les former, au bénéfice du rayonnement de notre pays et de nos établissements d’enseignement supérieur. Il s’agit d’une politique sélective ; elle restera sélective.
Enfin, le Gouvernement attache une grande importance à la politique de développement solidaire avec les pays d’origine. L’accueil d’étudiants étrangers et de jeunes diplômés étrangers ne doit pas avoir pour effet de priver ces pays de la classe de cadres dont ils ont besoin. Les pays en développement, j’y insiste, ne peuvent pas se permettre une fuite des cerveaux.
Je persiste et je signe : j’ai toujours du mal à admettre comme normal qu’il y ait davantage de médecins béninois en France qu’au Bénin (Applaudissements sur les travées de l’UMP.) et que les hôpitaux de ce pays se voient contraints de laisser certains services fermés parce que trop de leurs médecins formés sur place ont choisi d’exercer à Paris. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)
Ce serait faire preuve de légèreté que de considérer avec aussi peu d’intérêt les besoins de ces pays ! Mme Garriaud-Maylam a eu raison d’y insister. Précisément, le Sénégal, dont le cas a été évoqué, a été obligé de réduire la durée des études de médecine afin de pouvoir disposer d’un plus grand nombre de médecins. Cette mesure n’aura certainement pas une incidence favorable sur la qualité de la médecine de ce pays, à laquelle les Sénégalais ont droit comme tout le monde.
La circulaire du 31 mai concernait non pas les diplômés étrangers, mais l’immigration professionnelle en général. En ce qui concerne les diplômés, elle ne faisait que rappeler les dispositions favorables dont ils bénéficient. Cela dit, il est possible que leur situation ait été examinée de manière plus rigoureuse que par le passé, dans le contexte d’une plus grande sélectivité de l’immigration professionnelle.
Un malentendu s’est créé, c’est vrai. La nouvelle circulaire porte spécifiquement sur les droits particuliers dont bénéficient les diplômés étrangers. Elle explicite la politique du Gouvernement à leur égard.
Le malentendu étant levé, la proposition de résolution de Mme Khiari est devenue, aux yeux du Gouvernement, sans objet. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)
